城中村为何改造不完？学者：没有包容 都是空话

“过往所有的城中村改造模式，都没有考虑农业转移人口市民化的居住和发展需求，并导致已有的社会网络破裂。”中国人民大学公共管理学院教授叶裕民5月8日在一个学术论坛上表示，由于大量外来人口居住在城中村，若延续这样的“排斥性改造”，新型城镇化要求的农业转移人口市民化、公共服务均等化的目标，是无法实现的。

叶裕民是在“第二届全国城市管理与公共政策学科发展研讨会”上做出上述表示的。她表示，在流动人口不断被驱赶、居无定所的情况下，政府是无法给他们配套公共服务的，学校、医院等等都进不去。“没有稳定住所，公共服务均等化就是空话。”叶裕民说。

据叶裕民的调研，在特大城市，流动人口居住在城中村的比重达到40%-60%，深圳更高，达到80%左右。这些城中村中的大部分建筑属于违法建筑。过去以及现在，很多城市往往以依法拆违的理由，将这些城中村一个个扒掉。

叶裕民说，从依法治市的角度，这么做一点问题也没有，但“当依法治市与以人为本相遇的时候，哪个更重要?能不能让这个矛盾在规划师手里缓解、在管理者手中协调好?”她提出这个议题。

旧的城中村改造不断生产新城中村

她认为，实践不断证明，旧的城中村改造模式是失败的。

叶裕民表示，不管是政府主导、企业主导还是村集体主导的城中村改造，此前都没有考虑到流动人口居住需求，是排斥性改造，只有本地人住下来了。

所以，每改造一个城中村，就同时产生一个新的新城中村。她引述社会上的一句俗语说，“一个唐家岭(注：北京著名城中村)倒下去，千万个唐家岭站起来”。

她举北京海淀区北坞村改造为例。北坞村是北京2010年正式启动的50个城中村改造重点挂账村之一，有流动人口两万多人，本地人口3000多人。叶裕民介绍，改造后，规划都落实了，规划实施评估是“优”。但海淀区面临的问题比之前还要严峻，“边上的一个村，流动人口一下子就多了几千人，马上公共厕所就不够了，水、电供应全部出现问题。这样的城中村改造怎么持续下去?”

她表示，为了解决这两万多人迁移所带来的问题，就需要继续去改造新的城中村，“同一个问题，多次花钱，反复去做，还无解。”叶裕民表示，这不符合公共利益，也不符合长远利益，“今天规划方案的实施，导致了明天同样问题的出现”。

而流动人口在一轮轮城中村改造中，居住状况不断恶化，从市中心迁向城乡结合部，再向农村地区迁移，成为居无定所的一大波人。

构建包容性改造新模式

根据去年底中央城市工作会议部署，“2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”。

在叶裕民看来，在新型城镇化背景下，以驱赶流动人口和获取土地财政为目标的传统城中村改造模式，将走向终结。她提出，应构建包容性的城中村改造新模式。

这一新模式的要义是：将外来常住人口可支付的小面积健康住房，纳入城中村改造规划;让外来人口可以在改造后的城中村，就地居住下来。

叶裕民表示，这解决起来并不难。据其在广州调研，广州的外来常住人口中，约20%可以直接在市场解决居住需求，约9%什么房也住不起，需要政府提供公共住房。剩下的71%则租得起、且愿意租城中村改造后的房子。

其中，约20%愿意租60平方米的房子，约20%愿意租40平方米的，30%愿意租20平方米的。

她表示，现在的问题是供给结构不对，城中村改造后给村民补偿的住房太大了，但高端人口不愿意住这里，流动人口则住不起，“改造后的北坞，除自住房以外，可出租的房子只出租了三分之一”。

而在改造机制上，叶裕民认为，应该借鉴我国台湾地区的市地重划和区段征收经验，建立政府、居民、流动人口、企业等主体多元合作的城中村改造模式，建立城中村改造市场。

政府只负责定规则，让愿意并达到改造条件的城中村自己提出申请，挂牌上市，由市场选择。

最终，实现政府获得良好公共空间、城市价值提升;产权人居住环境改善、物业升值;企业获得合理收益，农业转移人口能居有定所、市民化的多赢局面。

她表示，这种市场模式，既可以抑制强拆，也可以防止“钉子户”等逆向垄断问题。“现在是政府让它们改，当然有人不愿意被改。”而这样的多元合作让市场变得有序。

接下来，则有“八个化”要持续推进，即以健康住宅为基础，实现公共服务均等化;迁移人口家庭化;家庭生活社区化;社区生活艺术化;社区治理民主化;房屋自有化;人力资源资本化以及农民工中产阶级化。

“大家可以设想一下，当2.7亿流动人口，当变成近两亿个家庭，在城市里有固定住房和资产，有恒产者有恒心。把现在社会上这些容易产生负面问题的人群，变成积极向上的人群，推动社会进步的人群。他们的创造力有多大?”

在叶裕民看来，以包容性模式改造城中村，是中国实现新型城镇化、形成以中产阶级为主体的现代社会绕不过去的路。